深化國資國企改革，推動“國民共進”新篇章
黨的二十屆三中全會指出，要“深化國資國企改革，完善管理監督體制機制，增強各有關管理部門戰略協同，推進國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本和國有企業做強做優做大，增強核心功能，提升核心競爭力”，進一步確立了國資國企分類改革的原則。第一個分類改革是推進國有經濟布局優化。國有經濟分為公益類和商業類，其中商業類又分為一類和二類。原則上，公益類企業由政府經營，商業二類企業主要處在自然壟斷行業，國有資本要占據控制地位，而商業一類企業處于競爭領域，應進行市場化改造。按照這種分類，不同類型的國有企業有各自的功能定位，要明確主業和主責。
二十屆三中全會明確了國有資本重點投資的領域：關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域；關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域；前瞻性戰略性新興產業。這些重點布局領域大多屬于非競爭性領域。在這些重要領域推動國有資本和國有企業做強做優做大。而在競爭性領域，應全面推行市場化改革，堅持公平競爭和透明化管理，特別是取消財政補貼，使國有和民營企業在這些領域公平競爭。
按照我的理解，國有資本有所為、有進的就是主業，即上述提到的三個重點領域；有所不為、有退的則是這三個領域之外的競爭性領域。通過分類改革原則推進國有經濟的布局優化，國有資本和民營資本就能夠在各自擅長的領域發揮優勢，實現優勢互補，共同發展。推進國有經濟的布局優化，國有資本、國有企業與民營經濟之間不是“國進民退”或“國退民進”的簡單對立，而是可以實現“國民共進”，即國有經濟和民營經濟共同發展。
第二個分類改革涉及產業內部。我們一般將產業分為競爭性和非競爭性，在非競爭性領域又分為公共產品部門和自然壟斷性產業。一般認為自然壟斷行業通常會存在市場失靈現象，同時需要實現國家的特定目標，國有資本在此類行業中需保持控制地位。根據此次三中全會的決定，自然壟斷行業作為國家重點投入部門，國有資本應占據主導地位，但自然壟斷行業可分為兩部分：壟斷環節和競爭性環節。根據分類改革原則，自然壟斷行業中的壟斷環節應獨立運營，國有資本保持支配地位，這是主業中的核心部分。而在壟斷行業的產業鏈中，下游應為競爭性環節，需進行市場化改革，應該允許民營資本進入壟斷行業的競爭性環節。改革實踐證明加快壟斷行業競爭性環節的市場化改革可以大幅提高經營效率與供給效率。例如，電力行業可分為電網、配電和發電三部分，其中電網屬于壟斷環節，國有資本獨立運營，配電側既有壟斷環節，也有競爭性環節，過去配電側的市場化改革有所推進，發電側屬于競爭性環節，市場化改革成效顯著。此次會議進一步提出，要推進能源、鐵路、電信、水利和公共事業等行業的自然壟斷環節的獨立運營和競爭性環節的市場化改革。這樣的改革不僅會提高自然壟斷行業的運營效率，也為民營資本的發展提供更好的空間。
第三個分類改革是完善國有企業的分類考核評價體系。二十屆三中全會指出，“建立國有企業履行戰略使命評價制度，完善國有企業分類考核評價體系，開展國有經濟增加值核算”。既然國有企業類型不同，其功能也各不相同，就不能用同一個標準來考核所有企業。國有企業有多種功能和多元目標，包括共產黨執政的政治基礎、社會主義公有制的承載主體、彌補市場失靈、為經濟發展提供基礎性條件、在國際競爭中體現國家意志、追求市場效率實現利潤最大化等。以上目標盡管都是重要的，但事實上單一企業難以同時實現和承擔以上所有功能，需要有不同類型的企業相互配合來實現以上眾多目標。如果對不同類型的國有企業實行不同的考核標準，就可以在不同的企業中分別承擔相關功能，從而在整體上實現以上多元目標。
國有企業有多種類型，如國有獨資企業、國有控股企業和國有參股企業，這些企業不能按照同一個考核標準來評價，而應根據其所處行業的不同、股權結構不同及所承擔的功能不同實施不同的考核標準。由于股權結構不同，這類企業的治理框架和治理邏輯也各不相同，考核指標也應有所區別。
即使是國有獨資公司，其集團下企業也呈現不同的類型。如中石油和中石化，集團層面是國有獨資，集團控制了許多子公司、孫公司甚至曾孫公司。這些子公司和孫公司不僅股權結構不同，有的是國有獨資子公司，但許多是產權多元化的子公司，同時這些子公司有的分布在主業中，屬于壟斷環節，但也有許多子公司分布在輔業中，屬于壟斷行業的競爭性環節，或者直接進入了競爭性領域，直接與民營企業競爭。因此，針對這樣的央企，集團總部與子公司、孫公司之間的考核指標應有所不同。例如，母公司中石油控制的主業子公司，在混合所有制改革中，國有資本應占據主要地位，考核應參照集團公司的考核指標；如果控制的是競爭性環節的子公司，在混改中民營資本應更多參與；如果控制的是純粹的競爭性領域的子公司，那么國有資本可以控股、參股甚至可以退出，考核指標就應該更多體現市場化要求。
總的來看，此次三中全會進一步明確了分類改革的三個方向：一是以分類改革為原則推進國有經濟布局優化；二是產業內部的分類改革；三是完善國有企業分類考核評價體系。這種分類改革的原則能夠進一步深化國資國企改革，為國有經濟和民營經濟的優勢互補、共同發展提供堅實的制度基礎。它不僅落實了“兩個毫不動搖”的原則，還解決了民營經濟當前發展中的困難，同時堅持了公有制的主體地位。
（作者為中國人民大學國家一級教授、經濟研究所聯席所長）
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